Novità · Diritto amministrativo · – Ottobre 2026

Costo della manodopera e anomalia: i livelli CCNL seguono il capitolato, la verifica viziata si rinnova

TEMA
Cons. Stato, sez. V, 5 ottobre 2026, n. 7316: il ribasso sul costo della manodopera non può reggersi su livelli CCNL incompatibili con il capitolato; la verifica di anomalia viziata si rinnova, senza subentro.

L’art. 41, comma 14, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 impone alla stazione appaltante di individuare nei documenti di gara i costi della manodopera, determinati secondo il comma 13 sulla base del costo medio del lavoro delle tabelle ministeriali, e di scorporarli dall’importo soggetto a ribasso; resta ferma la possibilità per l’operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. L’offerente indica a pena di esclusione i propri costi della manodopera (art. 108, comma 9), che sono tra gli elementi da cui può emergere l’anomalia (art. 110, comma 1). Non sono ammesse giustificazioni sui trattamenti salariali minimi inderogabili (art. 110, comma 4, lettera a) e l’offerta è esclusa se il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle dell’art. 41, comma 13 (art. 110, comma 5, lettera d). Su questo impianto è intervenuto il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza 5 ottobre 2026, n. 7316. La gara, una procedura ristretta per un servizio di contact center di una società del settore utility, aveva una base di 3,6 milioni di euro, rinnovo compreso, costi della manodopera stimati in 1,9 milioni e il CCNL Telecomunicazioni indicato dal disciplinare. L’aggiudicataria aveva collocato al II livello undici dei trentaquattro operatori telefonici, benché il disciplinare tecnico richiedesse fin dalla selezione una significativa esperienza nel customer care per società utility e il CCNL consenta il II livello solo per l’addetto privo di esperienza nella mansione e per non più di dodici mesi. Il TAR Lazio, sez. II-ter, con sentenza 7 gennaio 2026, n. 170, aveva annullato l’aggiudicazione, ravvisato la causa di esclusione dell’art. 110, comma 5, lettera d), e disposto il subentro della seconda classificata, previa declaratoria di inefficacia del contratto.

Il Collegio ha condiviso la lettura del primo giudice sull’inquadramento. La facoltà di ribassare il costo della manodopera stimato, dimostrando una più efficiente organizzazione, va coniugata con il rispetto della lex specialis, che è autovincolo per la stazione appaltante: il ribasso non può reggersi su livelli contrattuali incompatibili con i requisiti di esperienza e autonomia che il capitolato richiede agli addetti. Restano fermi i principi consolidati: la verifica è globale e sintetica; le tabelle ministeriali sono un parametro indicativo, e lo scostamento non implica di per sé la violazione dei minimi né l’esclusione automatica; nelle giustificazioni l’offerente può rimodulare le voci interne del costo della manodopera, come livelli, costo medio orario e monte ore, purché non cambino l’importo complessivo dell’offerta economica e il suo impianto sostanziale. È stato invece riformato il dispositivo. La ricorrente non aveva lamentato la violazione dei minimi salariali, ma lo scostamento dal costo medio tabellare; accertato un difetto istruttorio nella verifica, il giudice non può escludere l’aggiudicataria né disporre il subentro, perché si pronuncerebbe su poteri che l’amministrazione non ha ancora esercitato: la discrezionalità tecnica si consuma solo con una verifica rinnovata e globale (art. 34, comma 2, c.p.a.). L’aggiudicazione è annullata ai soli fini della rinnovazione del subprocedimento: la stazione appaltante verificherà in contraddittorio se il costo resti congruo con una diversa ripartizione interna, nel rispetto del costo complessivo della manodopera indicato e dell’offerta tecnica, che limita le modifiche al monte ore. Sul piano processuale, le censure assorbite in primo grado e non riproposte espressamente con la memoria di costituzione si intendono rinunciate (art. 101, comma 2, c.p.a.); richiamarle nella parte in fatto o nelle difese non basta. A nostro avviso, dopo questa pronuncia, il ribasso fondato sui livelli d’inquadramento regge solo se ogni livello dichiarato è coerente con i requisiti richiesti alla singola figura.

IN PRATICA
Prima dell’offerta l’operatore confronta, figura per figura, il livello di inquadramento con i requisiti di esperienza e autonomia del capitolato e con le declaratorie del CCNL indicato negli atti di gara, e conserva il prospetto che lega livello, costo orario e monte ore al costo della manodopera dichiarato ai sensi dell’art. 108, comma 9. Nelle giustificazioni documenta come ciascuna voce derivi dalla propria organizzazione e il rispetto dei minimi salariali, sui quali non sono ammesse giustificazioni, mantenendo il monte ore coerente con l’offerta tecnica. La stazione appaltante che riapre la verifica dopo l’annullamento chiede per iscritto le spiegazioni, con termine non superiore a quindici giorni (art. 110, comma 2), e conclude il subprocedimento nei limiti del vincolo conformativo della sentenza. Il concorrente che, dopo aver ottenuto con l’accesso i giustificativi dell’aggiudicataria, contesta il giudizio di congruità deve indicare le cause specifiche dell’insostenibilità e distinguere lo scostamento dalle tabelle dalla violazione dei minimi; se resiste in appello, ripropone i motivi assorbiti indicandoli espressamente nella memoria di costituzione, depositata entro il termine per costituirsi.

Nota di sintesi a cura del network CommercialistiAvvocati, elaborata su fonti giuridiche e di prassi specializzate. Il testo non riproduce contributi originali e non costituisce consulenza professionale.

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